海南自贸港建设总体方案的法治框架

  2020年6月1日,《海南自由贸易港建设总体方案》(以下简称《总体方案》)正式出炉,这是海南自贸港总体建设的蓝图,其中出现“法”一字多达60余次,法治思路非常清晰,出现“法治”一词有11处,“依法建港”的倾向十分明显。而就《总体方案》对“法治制度”的框架设计而言,需要建构的是以海南自由贸易港法为基础,以地方性法规和商事纠纷解决机制为重要组成的自由贸易港法治体系,进而营造国际一流的自由贸易港法治环境。

  全面渗入:海南自贸港总体建设的法治主线与重点

  海南自由贸易港法是以法律形式对自贸港进行制度安排,是国家首次采取对某一特殊地域进行经济立法的尝试,意在为自由贸易港建设提供原则性、基础性的法治保障。对之前的“1+3+7+1+6”自由贸易试验区,国家既没有进行统一立法的尝试,也没有进行相应的单独立法。作为更高级别的开放形态,自由贸易港需要有专门立法,这既是对国家全面深化改革的独特“试验”,也是融入国际经济一体化的重要步骤,是中国法律体系对接国际法律体系的窗口,需要在国家法律层面有所体现。海南自由贸易港需要形成自己相对独特的法治体系,即以自由贸易港法为引领下含多层次多领域立法的制度创新集成。

  在“贸易自由便利”和“投资自由便利”等体现自由贸易港特色的“四梁八柱”中,“贸易自由便利”需要海关依法监管。2020年4月1日开始施行的《海南省反走私暂行条例》创造了自贸港海关依法监管的蓝图,成为“一线”放开时的重要屏障,其与《中华人民共和国海关法》、海南自由贸易港政策措施相衔接,明确规定禁止违反国家和海南省关于自贸港减免税进口货物、物品监管的有关规定。在此基础上,下一步的重点就是如何通过具体的规则设定来实现“二线”管住,实现依法合规推动贸易自由化便利化的目标。对“投资自由便利”而言,首先需落实“非禁即入”,这是海南自贸港在“放管服”领域要深入进行的“作业”。同时在完成市场准入制度优化后,需强化的是加强和优化反垄断执法,这也是2020年5月11日《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中表达的重要精神,是夯实市场经济基础性制度和保障市场公平竞争在海南自贸港总体建设方面的具体表达。在产权保护方面,需要落实公司法等法律法规,契合《民法典》在2021年1月即将实施的利好。

  在特殊的税收制度建构方面,“强法治”被作为一项专门的原则提出,要依法依规对违法失信企业和个人采取相应措施,意在逐步建立与高水平自由贸易港相适应的税收制度。从手段来看,也是通过信用分类监管、失信惩戒等具体机制来实现,而这同样是社会治理要求的体现,需要加强的是监管方面的立法和执法,强化包括《海南省社会信用条例》等在内的相关立法的制定和执行。

  多管齐下:“两个立法权”和“调法调规”促成法治体系建构

  2020年6月16日海南省第六届人民代表大会常委会第二十次会议通过《海南省人民代表大会常务委员会关于贯彻落实〈海南自由贸易港建设总体方案〉的决议》,专门提到用好用足“两个立法权”和全国人大常委会的相关立法授权的问题,加快构建与国家法律体系相配套、与国际惯例相接轨、与自由贸易港建设相适应的法规体系。对于海南来说,经济特区立法权仍然存在并发挥重要功能,《总体方案》要求在遵循宪法规定和法律、行政法规基本原则前提下,支持海南充分行使经济特区立法权,这种立法权的行使主要是要立足自由贸易港建设实际,坚持改革方向、问题导向。

  1988年4月13日,七届全国人大一次会议通过了《关于建立海南经济特区的决议》(以下简称《决议》),“划定海南岛为海南经济特区”,“授权海南省人民代表大会及其常务委员会,根据海南经济特区的具体情况和实际需要,遵循国家有关法律、全国人民代表大会及其常务委员会有关决定和国务院有关行政法规的原则制定法规,在海南经济特区实施”。此次的《总体方案》中,也再次强调海南自由贸易港的实施范围为“海南岛全岛”。可见,《决议》与《总体方案》在权力授予与运行方向上是一脉相承的。按照《立法法》第90条第二款的规定,经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的,在本经济特区适用经济特区法规的规定。这种立法权相比一般地方立法权而言,属于强实效性的特别立法权,经济特区范围与海南省范围的不完全一致,也要求海南在行使经济特区立法权时,必须考虑到全省岛外地域的情况。同样,自由贸易港立法也需这种立法思维,要在经济特区立法权的前提下,做到立法精神的顺承,其用意就是要探索建立适应自由贸易港建设的更加灵活高效的法律法规,同时不打破海南省一般地方立法的格局,做到“两种立法权”并行不悖。《海南自由贸易港商事注销条例》《破产条例》《公平竞争条例》《征收征用条例》等总体方案中提及的立法,以及《海南自由贸易港网络安全条例》等《总体方案》中尚未列举的相应立法,都将会成为“两个立法权”格局下的先期成果。

  在“两个立法权”之外,《总体方案》专门提及要对自由贸易港给予充分法律授权,对于《总体方案》所提出的各项改革措施,凡是涉及需要调整现行法律或行政法规的,经过全国人大及其常委会或国务院统一授权后实施,这就需要研究简化调整现行法律或行政法规的工作程序。2020年6月18日,国务院决定,在中国(海南)自由贸易试验区暂时调整实施《中华人民共和国海关事务担保条例》《中华人民共和国进出口关税条例》《中华人民共和国国际海运条例》《中华人民共和国船舶和海上设施检验条例》和《国内水路运输管理条例》,也是对这一权力运行的先行“试水”,陆续会有更多的相关立法进入到调整实施阶段,“调法调规”将成为下一步海南自由贸易港的一道特殊法治风景。

  动静结合:海南自贸港总体建设的特殊法治需求

  中国特色自贸港需要契合中国特色社会主义法治体系。根据党的十八届四中全会对中国特色社会主义法治体系的界定,法治体系包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系乃至完善的党内法规体系。打造法治化、国际化、便利化营商环境的迫切需要,是自贸港建设立足的一个重要基础,法治化也成为促成自贸港理想营商环境的“三足”之一。从发展目标来看,海南自贸港总体建设的法治目标呈现阶段性和持续性特征,即到2025年适应自由贸易港建设的法律法规逐步完善,到2035年法律法规体系更加健全,而以相关法律法规为支撑的静态法律规范体系,又需以法治化作为最终目标,动态展开并付诸实施,以特殊的税收制度安排、高效的社会治理体系和完备的法治体系为保障,构建海南自由贸易港政策制度体系。

  对于海南自贸港的法治建设而言,除了上述立法和“调法调规”本身,还应有相应的权利救济、法治监督等方面的规定体系化,这也是总体法治建设中“动”的方面。《总体方案》中提出的建立多元化商事纠纷解决机制,就是一种典型表现,需要的是提供国际商事仲裁、国际商事调解等多种非诉讼纠纷解决方式,这对于达到国家治理体系和治理能力现代化的“海南版本”也至关重要。加强党的全面领导关系到《总体方案》的组织实施,海南省委不仅要认真贯彻中央的决策部署,更要在本省层面的党内法规建设方面找准重点,抓出亮点,形成海南自贸港党建的真正焦点。

  (本文系2020年海南省哲学社会科学“海南自由贸易港研究”专项课题“构建与海南自贸港相适应的行政管理体制研究”(HNSK(ZX)20-2)阶段性成果)

  (作者谭波、邓颖颖系海南大学法学院教授;海南省中国特色社会主义理论体系研究中心海南省社会科学院分中心特约研究员)

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